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发表时间:2013-10-26 15:16

[原创]我国社会保障制度的发展



云劫渡 发表在 张家界论坛 华声论坛 http://bbs.voc.com.cn/forum-257-1.html


  我国社会保障制度的发展
  一、社会保障改革的历程
  自新中国成立半个多世纪以来,社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排,也经历了五十多年的发展变化。在改革开放前,我国的社会保障是属于社会主义制度的有机组成部分,在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下,由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色,再由国家(通过政府)和单位共同扮演着社会保障的供给者与实施者的角色,国家与单位相互依存,承担共同责任;而社会成员则是被分隔在各个单位(在城市是各种机关、事业单位和企业单位,在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织)并与所在单位构成不可分割的关系,无偿地享受着相关的社会保障待遇,从而是一种典型的国家—单位保障制模式。改革开放以来,我国的社会保障改革则是针对这种传统社会保障制度而进行的制度变革与创新,在改革中日益明显地体现出国家—社会保障制模式的特点。我国社会保障改革与制度变迁的路径,即是由国家—单位保障制向国家—社会保障制转变。中国人民大学的郑功成教授通过多年对我国社会保障制度的深入研究,写成了反应我国改革开放30多年来社会保障制度发展变迁的《中国社会保障30年》一书。郑教授在书中从总体上把我国社会保障改革与制度变迁划分为四个阶段:(一)社会保障制度变革前的准备阶段(1978-1985年)。1978年党的十一届三中全会的召开结束了“文化大革命”带来的十年浩劫,社会保障领域发生了许多重要事件。1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案的第四十八、第四十九、第五十条分别对劳动者的福利、养老、疾病医疗等涉及社会保障的问题作出了原则规定;国家重设民政部,主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务,劳动部门的工作也开始恢复正常;政府颁布了一系列法规政策,其内容涉及退休制度、收入分配制度、劳动制度等。但这一时期所做的工作虽有所改进,但主要还是为了解决历史遗留问题并未触及国家—单位保障制的根本。(二)为国有企业配套,新制度缓慢生长的阶段(1986-1992年)。1986年发生的三大事件表现了社会保障制度为国有企业配套的特点,这一阶段社会保障改革的重点在总体上是为国有企业改革配套和缓解贫困地区的乡村贫困问题,虽然有了一些实质性的进展,但原有的社会保障制度还在延续,新制度的因素在相对被动的条件下缓慢生长。(三)为市场经济改革服务,制度急剧变革(1993-1998年)。在这一阶段,1993年11月14日党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了我国经济改革的目标模式是市场经济体制,社会保障制度被确认为市场经济正常运行的维系机制,社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一。(四)新型社会保障制度进入全面建设时期(1998年以来)。从1998年开始,社会保障逐渐拜托了以前单纯为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色,而是作为一项基本的社会制度并进入全面建设时期,国家—社会保障制的特色日益明显地得到了体现。

  二、制度变迁的基本特征
  我国的社会保障改革历程有自己显著的特征,这是与其时代背景与影响因素的复杂性等密切相关的,这场伟大的改革实践不仅给中国人带来诸多好处,也为世界各国社会保障改革与制度建设提供了许多新的经验和教训。(一)在复杂的时代背景下推进改革。我国的社会保障制度变革,从各个方面的影响因素来看都表现出了极为异常的复杂性。一方面,我国的社会保障改革是在十分复杂的国内、国际背景下进行的。在国内,社会保障不可避免地成为利益分配格局调整的一个焦点;在国际上,对社会保障改革一旦处理不慎,便可能酿成严重的社会危机,对国民经济的发展造成直接的损害。另一方面,影响我国社会保障改革与制度建设的因素异常复杂。我国社会保障改革与绝大多数国家是基于制度内部原因进行的改革不同,是制度外部的原因直接促使制度变革,其中经济改革是主要的影响因素。(二)采取渐进改革的方式与策略。这种渐进性,我们可以从前面的社会保障改革的历程中看出,它事实上经历了从自下而上到自上而下、从自发改革到自觉改革、从被动配套到主动建设、从试点先行到逐步扩展、从单项改革到综合改革、从双规并存到全面建设新制度的渐进过程,渐进改革的方式和策略还表现在社会保障改革往往不是立即以新制度取代旧制度,而是新制度和旧制度同时并存,新制度在实践中逐渐替代旧制度,是一个此消彼长的过程。(三)全面重塑整个社会保障体系。职工退休制度被职工基本养老保险制度所替代,劳保医疗、公费医疗被从职工基本医疗保险制度所替代,劳动保险中的职业伤害保障被社会化的工伤保险所替代,社会救济被最低生活保障制度及相应的专项救助政策所替代……由此可见,我国的社会保障改革是波及面广泛的全面变革,原有的社会保障制度基本上全部成为改革的对象。(四)制度变革的内容异常深刻。在观念方面,原有制度下形成的是国民靠国家、靠单位、靠集体的传统保障观念,而改革开放以后,从集体主义、父爱主义到个人负责、互助主义,国民的社会保障观念在制度变革中逐渐被重塑。在制度结构方面,由单一层次、封闭运行的制度安排发展到了多层次的社会化制度安排,整个制度体系便有了实质性的改变。在制度设计方面,基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制,突破了原有制度安排的现收现付财务模式。

  三、对社会保障改革的评估
  郑教授认为我国社会保障改革虽然取得了巨大的成功,但也存在着不足与失误,因此需要对社会保障制度变革进行评估。首先,评估社会保障制度变革有一套客观的指标。一是社会保障的价值取向建制理念是基础性的评估指标,因为它对制度变革事实上起着指导性的作用。二是社会保障制度的适应性决定制度的有效性,只有适应所在国家国情及所处时代的社会保障制度,才称得上是合理的制度安排。三是社会保障制度的有效性表明的是社会保障制度是否真正解决了应当解决的社会问题。四是社会保障制度的可持续性。我国的社会保障制度变革有其独特性,因此对其进行评估也会有一些新的方式和方法。第一,对社会保障改革中价值取向与建制理念的评估。第二,对以往社会保障改革方式的评估。第三,对正在确立中的新型社会保障制度的评估。郑教授通过对新型社会保障制度的评估认为,新型社会保障制度的基本方向、基本原则等都是符合我国国情的,只需要在现实的基础上进一步修补完善。

  四、社会保障改革的成就与问题
  (一)社会保障改革的成就主要体现在以下几个方面:(1)实现了国民社会保障观念从单纯依靠国家到接受责任分担的革新。(2)实现了新旧制度的整体转型,新型社会保障体系的基本框架已经确立。(3)借鉴国外经验,结合本国实际,部分地实现了制度创新。(4)社会保障制度化建设取得了重要进展。(5)社会保障改革的实践效果非常明显。(二)社会保障改革中的主要问题主要表现在以下几个方面:(1)社会保障改革观念存在着片面性。一方面是在改革开放初期到20世纪90年代,社会保障均强调为国有企业改革配套和为市场经济改革服务,另一方面是社会保障改革过程中存在着夸大个人能责任的取向。(2)在改革策略上存在着统放不分、分割推进的缺陷。(3)缺乏统筹与长远考虑。导致体系残缺,安全漏洞与交叉重叠现象并存。(4)责任划分不清,导致责任分担机制难以发挥有效作用。(5)新型社会保障制度在实践中的有效性还有待提高。此外,还存在着社会保障立法依然滞后的现象。郑教授指出我国社会保障变革过程中存在的这些问题一部分是由于历史原因与发展不平衡所致,一部分则是由于“摸着石头过河”、渐进改革中缺乏经验造成的,也还有一些是因为在改革中不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的,值得从中吸取深刻的教训。

  五、社会保障改革的中国经验
  我国的社会保障改革中虽然存在一些问题和失误的地方,但郑教授认为成功多于失误,经验多于教训。我国的社会保障改革取得了巨大的成功,应该总结自己的经验。(一)坚持走中国特色的社会保障道路。(二)坚持渐进改革,逐步实现从原有社会保障制度到新型社会保障体系的全面转型。(三)与国民经济发展保持协调性,在经济增长的同时实现社会保障改革的目标。(四)重塑国民社会保障观念,为社会保障改革与制度建设奠定了相应的思想基础。作者声明:本帖为本人原创,未经本人和华声论坛许可,不得转载
  

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