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发表时间:2004-12-7 00:39

城市经营的理验和模式



zoocar 发表在 城市论坛 华声论坛 http://bbs.voc.com.cn/forum-128-1.html


  一、树立城市经营的新理念
  
  1. 科学的经营是重要的生产力
  
  邓小平同志提出:“科学技术是第一生产力”,从理论到实践已被广大干部和群众所领悟,许多城市在其经济社会发展战略中,都拟定了“科技兴市”的战略目标,并取得了巨大成效。
  
  随着“三个代表”思想的深入学习,我们进一步领悟到,应当从发展先进生产力的高度来认识科学经营的本质和作用。从理论上分析,经营属于软科学,具有二重性:与生产力相联系的是经营的自然属性;与生产关系相联系的是经营的社会属性。经营是通过人--生产力中最活跃的因素来实现的,在经济与社会活动中直接或间接地起着生产力的作用。从实践上分析,衡量经营是不是生产力的标准,关键在于科学的经营能否产生经济、社会与环境的综合效益。不胜枚举的案例表明,在企业、事业单位的运行和发展中,科学的经营起着十分重要的生产力的作用。
  
  改革开放以来,我国的城市化进程加速发展。其中,有许多城市的领导率先进行了思想观念的革命,驾驭着“两个轮子”的巨大车辆--城市,迅猛发展。这“两个轮子”是指科学技术与科学的经营,在两个轮子--重要的生产力的承载与驱动下,使城市快速、稳定地前进。这些城市由于实施了科学的经营,充分发挥了城市有形资产与无形资产的潜力,使城市面貌焕然一新,改善了投资环境,经济实力大增,提高了城市在国内与国外的知名度。因此,我们在研究城市的经营问题时,首先应对城市经营的性质与作用,提高到生产力的高度来认识。
  
  2. 城市经营的理念与目标
  
  ①城市经营的基本概念。城市经营是在我国社会主义市场经济体制不断完善的条件下,应用而生的全新理念;是城市政府运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动,运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理;城市经营既有政府行为,又有市场机制,“两只手”相互影响,相互补充;城市经营是遵循市场经济规律,对计划经济体制下形成的城市发展、建设方式的深刻变革。
  
  ②城市经营的目标。城市经营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展。但在少数城市领导的认识上还存在误区。把城市经营的目标和作用单一化,只追求经济实惠,而忽视城市的社会与环境效益。例如,某市领导不按城市规划办事,把防洪堤内的土地出让给开发商建住宅,由于严重危害城市居民的安全,不得不把居民已入住的楼房炸掉。又如,某风景旅游城市,不接受专家的建议,盲目追求商业利润,在列为世界文化遗产的风景区建造了许多破坏景观、污染环境的宾馆、商店,造成景区的脏、乱、差。结果被联合国科教文组织评为“濒危景区”,被“黄牌”警告!为了景区的可持续发展和城市的综合效益,该市政府才痛下决心拆除大量本不该建造的房屋和设施,造成巨大的损失。
  
  3. 城市经营的条件与主体
  
  ①城市经营的前提条件。城市经营需要具备三方面的条件:首先是社会主义市场经济体制的建立和完善,有了相应的市场,市政府才有可能运用市场机制进行经营活动;其二是城市政府职能的转变,彻底改变在计划经济体制下形成的“大政府、小社会”,“政企不分”,市政府统管一切、包揽一切,城市建设是无偿的供给与服务,只搞建设、不管经营的传统观念和做法;其三是健全城市的法律与法规体系,因为市场经济的本质就是法制经济,市场的运作靠法律和法规来约束与规范,促使城市政府对城市的经营管理纳入法治的轨道。
  
  ②城市经营的主体。城市政府是城市经营的主体,但并不是由市政府的各部门直接指挥物质生产与交换,而是通过市场进行资本运营。城市政府经营城市,在方式上要从计划经济时期的行政指令性分配,转向以法律为基础的经营与管理;在对象上从过去对企事业单位的微观管理,转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。城市经营的主体是城市政府,但参与经营者则是多元化的,为此,就要有各种投资主体、各类企业和中介组织的参加,以及广大市民的参与。
  
  4. 城市经营的范围与作用
  
  ①城市空间和城市功能载体是城市经营的重要领域。城市空间是指城市规划范围内的区位、地上、地下所形成的多维空间,每座城市都是在一定范围的空间中生存发展。城市空间中所拥有的自然生成资源--区位、土地、山丘、河湖、森林等,都是城市经营的资本。城市功能载体是指在城市中具有某种使用价值的人力作用资产--道路、桥梁、房屋、车船等,用以满足城市生产与生活的物质需要和精神需求,同时也是城市经营的资本。
  
  城市空间和城市功能载体在社会主义市场经济条件下,具有商品属性,在等价交换中实现其价值。城市中的自然生成资源和人力作用资产,如果不进入市场,不交换,就不是商品,只有使用价值,而未实现其交换价值。城市土地要转让其使用权,就做为商品,就有价格;以市场交换为目的的人力作用资产如住宅、写字楼,不仅有使用价值,而且具有商品的交换价值。城市中的许多功能载体,如道路、桥梁等,是供市民大众公用的,但不能无偿使用,也要进入市场,做为商品来经营。
  
  ②城市无形资产的经营。城市资产是指城市在规划范围内各种资产的总和,按其形态分为有形资产与无形资产。有形资产系指城市中一切有形的实物,包括自然生成资源和人力作用资产。无形资产系指依附于有形资产之上的无实物形态的资产,如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权、特色文化等。
  
  随着社会主义市场机制的建立,许多城市的政府不仅狠抓有形资产的开发、使用,推向市场运作,盘活存量资产,使城市的实力不断增强;同时,也很重视挖掘无形资产的潜力,充分发挥其商业价值的作用,使城市既有实惠又增光彩。如湖南益阳市,出让市区路灯、电线杆上的广告使用权,每年就有1000万元的收入。又如长沙市拍卖一座立交桥上下的广告权、冠名权,被长沙卷烟厂一次性买断,市政府和企业都获得颇丰的回报。
  
  ③城市经营的主要作用。城市经营的主要作用在于推进城市资产的保值、升值和增值;扩大城市的经济实力,完善城市的多种功能,优化城市的生态环境,提高城市的品位,增强城市的综合竞争能力和知名度。
  
  城市中的各类资产,由于不可避免的物理磨损和精神磨损,都会随着时过境迁而贬值。城市的资产如何从贬值走向保值和升值,关键在于城市政府制定正确的经营策略。例如大连市把环境建设做为城市经营的核心,利用级差地租理论,调整土地使用功能,以最小的成本换取最大的效益,从1992年2001年,全市的土地及其地面实物总共升值了五倍多。
  
  城市资产的升值,一般是指原有资产由于经营得法内涵提升了价值量。大连市把一块地价仅为700元/m2的荒滩地,开发建设成具有商贸与文化活动功能的星海广场,使地价上升到1万元/m2。这块地皮的价值量很明显是通过内涵改造而升值了。城市资产的增值,一般是指由于资产数量的外延扩张而增加了价值量。许多城市新建了开发区,城市的经济总量迅速上升,就属于资产的增值。最突出的例子是上海开发浦东后,经济实力迅猛增强,除了浦西的改建使原有资产的升值外,最主要的因素是浦东新区产生的增值。
  
  二、城市经营在城市规划、建设和管理中的运用
  
  城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序,而是一种思想观念。它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程,即:以经营的思想规划城市,以经营的手段建设城市,以经营的方式管理城市。
  
  1. 以经营的思想规划城市
  
  我们现在所进行的城市规划,是在总体上实现小康社会的基础上,描绘现代化城市建设的蓝图。我认为:规划21世纪的现代化城市,仅有工程技术知识是不够的,必须强化城市经营的理念;遵循市场经济规律,做到城市资源的优化配置,为城市经营创造良好的生活环境和经营环境。城市规划与城市经营是相辅相成的关系,城市规划利用其综合的观点和整合的能力,规划好城市的空间布局,就有助于防止城市经营中某些不顾大局片面追求经济利益的短期行为;而城市经营则发挥其驾驭市场的能力,成为贯彻实施城市规划的重要手段和保证。在市场经济条件下,城市规划的实施,虽有城市政府行政力量的支持,但常会受到市场经济利益的冲击。解决矛盾最好的办法不是简单的行政命令,而是通过正确的经营策略,既保证城市长远的整体利益,又使得当前的局部利益得到满足。
  
  西方国家常用TOD(Transit-Oriented Development)和SOD(Service-Oriented Development)的方式通过城市规划进行城市经营。所谓TOD,就是政府利用垄断城市规划带来的信息优势,对规划发展区的用地以较低的价格征用;接着进行基础设施的建设,使土地升值;然后出售基础设施完善的“熟地”,利用“生地”与“熟地”之地价差,平衡建设成本。基于此种经营的理念,最近南京市已着手重新规划新的轨道交通线路走向,并调整郊区开发建设的时序。所谓SOD,就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政垄断权的优势,通过城市规划对城市功能进行空间调整和迁移,使老市区和新开发区通过地价差,都获得更新与发展的资金保障。青岛市就是成功的案例,市政府出让老城区用地,市委市政府机关率先迁入新区,达到了城市功能的转移、空间的疏解与优化、政府财政状况改善等目的。
  
  2. 以经营的手段建设城市
  
  在市场经济条件下,要确保城市建设有投入、有收益,进入良性循环的状态,必须运用市场经营的手段来运作,其主要做法有以下几方面。
  
  ①开发和盘活城市土地资源。在城市的国有资产中,数量多、增值潜力大、市政府能直接控制的资产就是城市的国有土地。市政府可以开发荒滩和废弃的土地,也可以收回闲置的土地,又可以收购破产企业已贬值的国拨土地,以及低效益使用的土地,从而使大量存量土地资产升值。例如北京市的密云县,将闲置8年的1000亩土地出让给房地产公司,政府获得2000万元的出让金,用于基础设施建设成效显著。该房地产公司凭借得到改善的市政设施条件,招来外商共同投资建设成高档别墅区。由于盘活了闲置的存量资产,从而给密云县带来了12亿的增量资产。
  
  ②建立基础设施项目投资回报补偿机制。城市的基础设施建设项目,由于投资数量大、建设周期长、价格定得低、投资回报少等因素,制约了以追求利润最大化为目标的国内外资本进入这一领域,使城市政府在力图缓解城市基础设施的压力和建设资金不足的矛盾中处于两难的境地。现在许多城市运用城市经营的手段,建立基础设施项目投资回报补偿的办法,即谁投资、谁受益,有效地吸引了国内国外的资金,投入到基础设施的建设中。例如上海市,为开发浦东需要建设跨越黄浦江的大桥三座、隧道两座、环城高速公路等耗资巨大的工程项目。钱从何来?上海市面向国际市场,大胆利用外资,采用特许权的办法,授权外企自行融资、建设、经营工程项目,外企自负盈亏、自担风险,自己受益,取得了较好的投资回报率。
  
  又如长沙市,为在湘江上建两座大桥,凭借城市政府的信誉,依据经济合同,与香港李嘉诚兴办的长江基建公司签订协议,采用BOT的方式,由该公司负责融资、建设大桥,建成后由公司经营收取商业利润,按协议50年后归还市政府。长沙市需要建第八水厂,市政府通过协议授权由乡镇企业长大集团公司筹资建设。一个供水能力25万吨的水厂两年建成,经营17年后归还市政府。实践表明,城市经营的手段,必须符合市场经济规律,建立等价交换的机制,使投资者有利可图,就能够吸引国内外的资金,注入城市建设之中。
  
  ③大力推行无形资产的商业化运作。随着人们物质生活的不断丰富,精神需求也日益高涨。城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格等精神资源--依附于有形资产之上的无形资产,成为城市升值的重要源泉。我国众多的历史文化名城,如北京、西安、拉萨、平遥等城市成为国内外的旅游热点;具有奇特自然景观的张家界、三亚等城市旅游收入成为支柱产业,勿用赘述。
  
  特别值得重视的是,有些城市善于经营无形资产,通过商业化运作获益匪浅。例如大连市,利用其区位优势,大搞服装节、博览会,还举办过12次赏槐节。每个城市都有许多槐树,都开花,但人们并不在意。而大连市善于商业化运作,“借景生财”,通过赏花过节丰富人们的精神生活,又繁荣市场,增加经济收益;并提高城市的品位,显示出太平盛世的社会效果;同时还扩大了城市的知名度。
  
  又如南京市,素有“四大火炉”之称,炎热的气候使投资者望而却步。市政府近几年下决心经营生态环境,引长江水进城,改善河道水质;每年净增绿化面积120公顷,绿化覆盖率达40%以上。从而使南京市区夏天的平均气温逐年下降,甩掉了“四大火炉”的帽子,成为投资的热点城市,使城区的土地价格平均每年涨幅超过30%,城市资产显著升值。
  
  ④开辟多元化融资渠道。除上述通过经营手段筹集城市建设资金的重要举措外,还有若干种融资的渠道。诸如:结合城市产业结构的调整,出售国有和集体企业;拍卖、转让城市公共设施--道路、桥梁、公交线路、商业网点、公厕、路灯、报刊亭等有形实物的经营权,以及依附于其上的冠名权;发行城市基础设施建设债券和股票;组建城市建设信用社,建立城市建设发展基金;成立中小企业担保中心,经营资产抵押、担保,向金融机构融资,对中小企业进行投资、信贷、参股、控股,扶持中小企业,特别是民营企业的发展。
  
  3. 以经营的方式管理城市
  
  ①建立管理是服务的新观念。在社会主义市场经济条件下,城市管理的本质是服务,而不是关卡压。以经营的方式管理城市,就是要运用行政、经济和法律的多种方式、方法,为促进商品生产、市场发育和社会稳定服务。许多城市把旧城改造与老企业的技术改造相结合,把改善居民生活环境与土地功能转换相结合。运用经营的方式对市区、郊区、企业、居民的需求统筹管理服务到位,从而各得其所需,达到了经济、社会和环境效益的综合优化。
  
  ②转变城市政府职能,实行城市资产所有权与经营权相分离。在市场经济条件下,城市资源的配置方式已从计划经济体制下的行政调拨,向市场调节转变。因此,城市政府必须明确政府的主要职责是:对经济的宏观调控;对市场的监督和管理;对公共活动的服务。凡是应由市场解决的问题和处理的事务,政府就“不该管”也“管不好”,必须放权。但是,我国长期存在的政企不分的体制,严重制约着城市资源的市场化运作。例如城市的公用事业,以前都是市政府一元化投资形成的国有资产。公用事业管理局垂直领导其所属企业,并垄断公用事业所有环节的经营权。以致出现公用事业的经营者凭借其垄断优势,按企业的个别成本报价,而不按社会的平均成本报价。结果企业既没有降低成本的压力,又缺乏激励提高运营效率的机制。因而使企业长期处于低效率、低效益、微利甚至亏损的状态。这表明,必须用竞争的、市场经营的机制来改革现行的管理体制。近年来武汉、石家庄、深圳等城市,已在环卫作业的市场化经营方面进行体制创新,成效显著。
  
  续
  
  三、城市经营的多种模式
  
  近年来,我国的许多城市大胆探索城市经营的方式、方法和切入点,并在不同程度上取得了经营的效果和经验。现据我所知,就其城市经营的理念和方式,归纳出以下几种主要模式。
  
  1. 实施治理环境改变城市面貌的经营模式
  
  大连市以整治城市环境为突破口,推动城市经济、社会与环境的协调发展,增强了城市的吸引力与辐射能力,走上了国际市场成为名牌城市,是实施环境经济经营城市的先进范例。大连有着得天独厚的区位优势,但在计划经济时期,只是一个传统的工业城市。到上个世纪90年代初,随着对外开放和经济体制改革的深化,大连市政府认识到,在社会主义市场经济条件下,必须冲破传统观念,用全新的视角来确定城市的功能。在制定城市的总体发展战略时,就明确提出:“要面向市场、面向国际,把大连建设成现代化的国际性城市;城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。为改变城市面貌其主要措施是美化城市,实现城市的“绿、透、通”:首先是进行城市的绿化,铺草地、栽大树,街道成为绿色的长廊,居住区内都有了街心花园,全市的绿化率达到了40%;其二是拆除大院的围墙,装上通透的新式栏杆,庭院绿地与沿街绿地连成了绿化系统;其三是拆除棚户与临时建筑,清理马路市场,使道路通畅,改变了脏、乱、差的市容面貌;其四是把老市区的工厂迁至郊区,通过设备更新和技术改造,使老企业蓬勃发展;其五是老市区上百万居住拥挤的市民,迁进花园式的小区,提高了生活质量。
  
  通过大量城市土地功能的置换,市政府手中有了土地--本属于城市政府的“金饭碗”,利用级差地租以地生财,政府获得了大量的城市基础设施建设资金,从而就能改善投资环境,“巢”筑得好,“凤”就蜂拥而至了。通过招商引资,使大连的工业、港口交通都得到了发展;更为突出的是建设了一大批高档的旅游宾馆、贸易中心、展览馆等公共设施,增强了城市对外开放的功能。截止到1999年,全世界有150多个国家和地区与大连有贸易关系;146个跨国公司在大连开办了175个项目;全世界的500强企业有53家在大连有分公司;1993年以来,举办过326次各类展览会,12次国际服装节,14次出口商品交易会,还有12次赏槐节和4次烟花爆竹节。由于对国际、国内市场的不断拓展,使大连的投资回报率高达216.5%。现在大连市的城市综合实力已跃居全国第八位,成绩斐然。
  
  2. 建立土地储备中心盘活存量资产的经营模式
  
  我国从上个世纪80年代以来,城市土地的使用发生了本质的变化,由无偿占用改为有偿使用。但是,由于管理体制的滞后,各个城市都存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多头经营,造成国有资产的严重流失。那些拥有城市土地的村镇、工厂、机关和学校,都可以随意定价,卖地生财。城市土地成为单位所有,城市政府控制不住,也聚不到财。其二是城市规划对城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的买卖权,也就难以控制每块土地的实际使用功能,因而造成城市建设布局的混乱。
  
  杭州市政府有鉴于此,进行了城市土地管理制度的创新。1997年建立杭州市土地储备中心--由市政府授权成立经营土地的公司。市政府行先注一定的资金,对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖,市政府完全垄断城市土地的一级市场。这种城市土地使用制度的创新,其效益是多方面的。其一,“金饭碗”内的“油水”不再流失,市政府真正实现了以地生财。从1999至2001年3年的时间,就比按协议批地多收回地价8.4亿元,有力地支持了基础设施的建设。其二,为实现城市规划确定的用地功能提供了保证。由于城市土地的买卖全部控制在土地储备中心,市政府手中有了地,也就有了按规划配置土地的实权,可以根据旧城改造、生产、生活用地的各种需求,做到对城市用地的规划、开发、建设、配套、经营、销售的六统一。从而使城市土地的管理由无序转化为有序经营,促进了城市土地资源的优化配置。其三,通过垄断土地的一级市场,就可以控制城市土地周转的总量,并提供每年可出售的各类土地的数量。根据供需的均衡制定合理的土地价格,可以防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症;同时,因城市资产升值而产生的级差地租,也由储备中心替市政府及时收回。杭州市建立城市土地储备中心的制度创新战略,受到国土资源部的重视,在2001年已确定为全国土地资本运作的试点城市。现在全国已有上海、青岛、珠海、南通、宜昌等70多个城市开始实行城市土地储备制度。
  
  3. 实施名牌产品战略占领国际市场的经营模式
  
  经营名牌产品对加强市场竞争能力、扩大城市经济实力与提升知名度起着重要的作用。一个城市要想在国内、国际市场上有一定的知名度,关键在于经营名牌产品,在竞争中占有一席之地。我国目前最突出的实例是青岛市和绵阳市,他们经营城市打的是名牌产品战略。
  
  青岛市下大力气培育了海尔、海信、青啤、澳柯玛、双星等一批享誉海内外的名牌企业。国家公布的57个“中国名牌产品”中,山东省共有12项,其中青岛市就拥有10项。特别是青岛市的“海尔”家电产品更是驰名世界,在13个国家建立了分厂,在160个国家和地区销售“海尔”产品,电冰箱的销售量就占美国全年的50%。青岛的名牌产品生产已成为城市的支柱产业,带动了二产、三产的全面发展,已形成互动的产业键。青岛市实施名牌产品战略,构建了城市强有力的总体美誉度,名扬海外,极大地提高了城市的吸引力。世界500强企业纷纷登陆青岛,仅2002年上半年就有海外投资的1000多个项目签约。
  
  四川绵阳市的名牌产品是长虹电视机,在发展中国家很受欢迎,促使长虹电视机厂不断扩大规模,现已成为全世界规模最大的电视机厂,年产1200万台。绵阳市政府制定产品经济经营战略,围绕电视机发展其他电子产品,从而使该市成为以电子产品为支柱产业的新兴高科技城市。
  
  4. 实施创新战略为中心城市服务的经营模式
  
  地处北京市北部山区的密云县,为保护首都的水源--密云水库,工业长期不发达,经济增长一直处于北京市所属区县的末位。近几年密云县的领导班子制定了为首都服务,走环境立县、科技兴县、依法治县的创新战略,取得了突出的业绩,经济增长、城镇建设跃居北京所属各县之首。主要的创新举措是:把困难留给自己,为投资者提供服务,将县政府30多处分散的办公楼、县委招待所等拍卖给投资者;招标拍卖街道和建筑物上的广告使用权,道路、桥梁、雕塑的冠名权;用盘活这些存量资产所得的30亿元资金,整治环境、建设基础设施,引进高科技,从而吸引来30多个省市的投资者,资产增量共达120多亿元。
  
  人民日报于2002年9月17日用整版篇幅对密云县进行了全面报导。其总标题是:密云,在创新中崛起。分栏标题有:创新始终是经营城市建设的不竭动力、创新崛起新密云、创新绿色经济、创新创建全国文明城、创新经营城市等。紧接着于同年10月全国市长协会在密云县城召开了市长论坛与城市经营的现场交流会。大家认为,密云快速发展的核心在于创新,无论是经济发展、环境治理都有新思路、新举措,并且善于经营和推销本县的优势。从而获得15项桂冠,如全国生态环境示范县、中国第一个绿色产业园区和示范基地、全国无公害蔬菜基地示范县、科技部火炬计划北京绿色科技产业基地、首都饮用水源基地、中国高校产业基地、北京市园林卫星城镇等。
  
  5. 大力发展非公有制经济的经营模式
  
  经过多年的实践和理论探讨,我们已经认识到,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。个体、私营等多种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。非公有制经济对于中小城镇的发展起着极为重要的推动作用。
  
  例如河南省的长垣县,在既无外资又无国有投资的情况下,大力扶持非公有制经济的发展,在短短的6年时间里,就建成一座环境优美、市容整洁、具有现代气息的新县城,称为河南的“小温州”。全县现有个体、私营、股份制企业1000多家,个体和私营业主的投资在全县的固定资产投资中已占60%以上;在新城区建设的总投资中占98.9%,成为主力军。县政府还对该县外出经商务工的人员,特别是富裕大户和经济技术能人,动员其回乡创业,创办“回归工程”;为其引进资金、技术、项目、信息创造条件。现已建成“回归”企业580多家,仅2000年就有新上的投资在100万元以上的项目59个。从而使长垣县形成了经济发展和城镇建设互动的良好局面。
  
  6. 凭借大交通发展大市场的经营模式
  
  我国有许多城市既不通铁路,又无高速公路,长期发展缓慢,实践表明,“要想富,先修路”,已成为城乡发展的普遍规律。这几年我国的铁路、高速公路建设快速发展,有效地带动了一批城镇的大发展。
  
  例如河北的衡水市,这几年抓住京九铁路穿越该市、贯通南北的机遇,经营建设大市场,组织专门队伍到各地招商引资。很快就使衡水成为北京、天津、重庆、广州等地大公司的投资热点,经营服装、食品、化妆品等各种市场;同时制定政策鼓励农民进城务工经商,使城市经济活跃、人气旺。为改变城市面貌,市政府请来专家进行城市设计。近几年老城区全面改造的总投资高达23亿元,其中98%的资金是通过经营大市场获得的。
  
  7. 突出城市特色经营文化名城的模式
  
  山东曲阜市利用孔子故里和历史文化名城的特色优势,把城市个性、城市文化作为城市重要的无形资产来经营。围绕孔庙、孔府、孔林文化古迹建设富有特色的城市街区,吸引世界各地的游人;建立孔子研究院,邀请世界各地教育家来此办学、举行学术活动;组建以孔子系列书籍为主要内容的出版事业。从而形成了城市的特色,提高了文化品位,也吸引来各方的投资者。曲阜市由于经营得法,获得了较前大为充裕的城市建设资金,仅2002年上半年,全市的城建投资高达3.2亿元,其中市政府的财政支出只占其中的1.3%。
  
  




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回复时间:2004-12-7 00:44
  对城市经营的再思考  
  摘 要  城市经营是在新的城市发展环境下的政府职能转型,是一种新的城市治理模式。本文在对城市经营特征进行分析的同时,又对城市经营的几个问题做了进一步探讨。
  
  作为一种新的理念,城市经营正在为我国越来越多的城市接受和推崇。但对于城市经营的内涵和功能,人们却存在着多种认识。其中,比较流行的观点认为,城市经营就是通过市场运作,对城市所有的资产进行积聚、重组和营运,最大限度地挖掘这些资产的潜力,使城市资产滚动增殖,从而形成城建资金投入产出的良性循环。虽然,这种将城市经营理解为城市建设筹资思路的认识与我国城建资金短缺的现状相适应,多少有其产生的必然性,但我们认为,为城市建设筹集资金只是城市经营的表面征象,在更深层的意义上,城市经营是在新的城市发展环境下政府职能的变革,是一种新的城市治理模式。
  
  一、城市经营模式产生的背景
  
  1.城市化的加速发展
  
  改革开放以后,我国的城市化进程不断加快,1978年至1998年我国城市化水平由17.92%上升到30.4%,平均每年提高0.62个百分点。人口和产业向城市的迅速集中使得城市基础设施成为了制约城市发展的瓶颈。面对城市建设的历史欠帐和对城市基础设施的高昂需求,在财政资金短缺的情况下,如何解决城建资金短缺成为每个城市政府必须面对的棘手问题。为了拓展城市建设的资金来源,一些城市政府尝试借助市场经济手段,以经营城市的理念对城市的自然生成资本(如土地)、人力作用资本(如道路、桥梁)及其相关的延伸资本(如道路、桥梁的冠名权)等进行重组、营运,以挖掘这些资源潜力形成的收益支持城市建设的滚动发展。一些城市的实践表明这一做法是成功的,如大连市通过经营城市融资268个亿,新增的资金主要是依靠经营城市得来的。因此,在我国城市化加速发展的背景下,将为城市建设筹集资金理解为城市经营产生的直接原因,可能比将其作为城市经营的全部更为贴切。
  
  2.城市竞争的日益加剧
  
  在传统的计划经济体制下,城市政府管理具有明显的附属性质,其行为受到中央政府各方面的干预。自主权的缺位削弱了城市政府合理组织城市经济社会发展的主动性和积极性。城市竞争更是无从谈起。改革开放以后,在向市场经济过渡中,中央政府给予了城市政府更多的事权,与此同时,根据财政体制的分权改革,城市政府也获得了更多的财权,城市财政的独立性日益增强。分权制的实施极大地调动了城市政府组织本地经济社会发展的积极性和创造性,城市作为一个利益主体和竞争主体的地位不断得到强化。另外,经济全球化的发展使开放后的中国城市经济与世界经济更加紧密融合在一起。作为世界城市网络中的一个节点,我国城市所面临竞争既包括与国内城市之间的竞争也包括与国外城市的竞争,城市间的竞争日趋激烈。为了吸引国内外“用脚投票”的要素参与城市经济的发展,提升城市竞争优势,需要对城市竞争力提高有巨大推动作用的城市政府进行自身职能的转型,从经营企业到经营城市。通过对城市的整体经营,改善城市投资和居住环境,创造城市品牌,增强城市对要素的吸引力,并通过对资源的优化配置,提高城市自身价值和综合竞争力。
  
  二、城市经营的特征分析
  
  1.政府职能的转型是城市经营的实质
  
  在计划经济体制下,政府直接组织微观经济活动,政企职责不分。由于强调基础设施、公共服务的公益性和服务性,它们一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供一方面使公共企业缺乏降低成本、提高服务质量的激励。另一方面,单一的财政资金来源和免费提供带来的消费拥挤又造成了这些与生产、生活密切相关的设施和服务供给的严重不足,难以维持有效的再生产,政府职能的混乱和对市场机制的排斥严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展,通过发挥市场机制作用,在已转化为准公共物品,可以经营的领域引入竞争机制,城市经营实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化,提升了城市的价值和城市的竞争力,但我们更应看到的是,城市经营使政府逐步从微观经济领域中脱离出来,可以把更多的精力投放到有关城市发展的宏观层面的把握和监督,从而促进了政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。城市经营是伴随我国经济体制转型逐步发展起来的,它是政府职能转变的结果,在它身上体现了政府的减政放权和政企分离,但同时城市经营作为一种崭新的城市治理模式又进一步推动了政府职能的转变。
  
  2.一种新的城市治理模式是城市经营的体现
  
  城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程(Pierre,1999)。它一方面强调政府职能的稀释(dilution)和政府组织的精干(lean),要求城市政府管理方式的巨大变化;另一方面,它强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与,以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。作为城市政府和城市管理的新发展,它不仅增强了城市政府的效率、有效性、责任性、透明性、和回应性,而且提高了市民对城市发展的主动参与,形成了城市政府与非政府组织共同关注、参与、促进城市发展的新机制。城市治理没有固定的模式,不同的国家和地区甚至是同一国家的同一城市在不同的时间也呈现各异的、特点。城市经营是在我国经济体制转型的背景下发展起来的,是我国传统城市管理模式的新突破。它通过在城建领域引入竞争机制,实现了城市投资建设主体的多元化;它通过对城市利益相关者积极性的调动,实现了城市非政府组织对城市的发展的广泛参与;它通过从经营企业到经营城市转变,实现了政府职能的转型和政府机构的收缩。因此,做为一种制度创新,城市经营可以被看作是在我国经济体制转型的特殊时期产生、发展起来的具有中国特色的城市治理模式,是我国传统城市管理模式的现代发展。
  
  3.城市政府是城市经营的主体
  
  从80年代初开始的我国城市经营的实践来看,城市经营是在城市主体地位不断增强的情况下,城市政府为适应城市发展环境的变化自上而下发动。这突出的表现为一些城市市长的推动作用,如大连的薄熙来、上海的徐匡迪、杭州的仇保兴等。作为一种政府行为,城市经营是在政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后,主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物,其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的。虽然城市经营强调市场机制的作用、在经营中引入了竞争机制,但其从根本上是政府建设和管理城市、发挥其政府职能的一种手段。另外,市场的缺陷和其对局部利益的追逐,也要求城市政府在经营城市时要对城市的功能定位、规划布局、形象设计,城市整体推销等进行宏观上把握。城市政府作为城市经营主体对于城市发展环境的改善、城市价值的提高和城市的可持续发展具有重要意义。
  
  4.城市环境是城市经营的客体
  
  与城市经营主体相对应的是城市经营的客体,它包括城市的硬环境和软环境。硬环境主要是指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设施等,同时也应该包括依附于其上的名称、形象等无形资产。过去,由于只强调其公益性和福利性,基础设施、社会设施由政府统一供给。单一的资金来源和只讲投入不讲经济回报的机制使得这些设施别说是扩大再生产,就连维修有的也难以维持下去。这在传统的计划经济体制下,可以说是一道无解的难题,而在向市场经济过渡过程中,人们逐渐认识到土地、基础设施、社会设施等本身也是一种资源,可以通过城市经营挖掘其潜力,以其经营收益支持城市建设、促进城市发展;通过采用市场经济手段,按照所有权与经营权分离、投资与收益相匹配的原则,城市经营以有尝转让、委托经营、招标拍卖、股份合作、租赁、抵押、承包等市场运作方式将城市土地、基础设施、社会设施中可经营的资源推向市场,最大限度的实现了城市资产的保值增值,成为改革传统城建投资体制和推动城市发展的一种有效思路,另外,旅游设施这一资源的重要性现在也得到了人们的认同,按照城市经营的思路对其进行资源挖掘和产业化运营,旅游已成为有些城市的支柱产业和推动城市价值提高的重要力量。对城市硬环境的经营只是城市经营的一个组成部分,城市经营另一重要内容是对城市软环境的经营,它包括人才的经营、政策机制的经营、城市形象经营、城市品牌经营等。创新的机制和灵活的政策对于人才和其它“用脚投票”要素有重要的吸引力,另外,城市形象的设计和城市品牌的建设电十分有助于城市的自我推销和魅力的提升,这些都需要城市政府树立经营的理念,从宏观上对城市的软环境进行经营。总之,城市经营是对城市的整体经营,它不仅仅包括对城市建设领域的经营,而且包括对城市所有可经营资源的经营。
  
  三、对几个问题的进一步讨论
  
  1.应建立市政债券发行制度
  
  在城市基础设施领域引入市场机制并不是说将所有的基础设施都推向市场,由于基础设施的公共物品性质,对于建设周期长收益低难以市场经营的基础设施、不宜市场化的特殊基础设施和对城市发展有重要影响的基础设施,应仍由政府投资和提供,政府依然应是城市基础设施的投资主体。而单一的财政资金和有限的资金来源,限制了政府该项职能的发挥。如何拓展城市建设的融资渠道、支持政府城市基础设施建设成为目前一个急需探索的问题。作为主要用于城市基础设施融资工具的市政债券给我们提供了解决这一问题的有益思路。市政债券作为地方政府包括城市政府发行的用于地方基础设施融资的主要工具,在西方国家已有了100多年的历史,并已成为债券市场的重要组成部分,截止到1998年底,美国流通中的市政债券的总量已达1.5亿美元,占流通中的各类债券总量的11.5%。而在我国市政债券的发行是不被允许的,我国《预算法》明确规定地方财政不许有赤字,也不许举债。但城市化的快速发展对城市基础设施的旺盛需求和城市政府的一定财权和事权的获得对市政债券的发行提出了要求。另外,巨额的居民储蓄所蕴藏的巨大的投资需求也给市政债券的发行提供了资金支持,这表明发行市政债券的条件已基本成熟。因此,应该及时修改相关法规,准许城市发行市政债券以进一步拓展城建筹资渠道。鉴于我国的具体情况,可先在我国经济比较发达的城市试发行市政债券,待时机成熟后再逐渐推开。
  
  2.应加强法制法规建设,规范政府行为
  
  由于城市经营是在城市政府的主导下进行的,所以,其难以避免受长官意志左右,这很容易导致对政绩或经济利益的片面追求,而将不该批的地批了、不该建的建筑建了、不该卖的资产给卖了的现象发生。另外,城市经营是在我国经济体制转型的背景下出现的,在政府依然对经济有相当大的影响力的情况下,一些部门为了本部门的利益在城市经营中人为设租从而导致寻租和***现象发生。有鉴于此,一方面要制定城市的整体规划并在执行中保证城市规划的严肃性,另一方面要制定相应的法律法规,建立责任追究制度,对城市经营中出现的失误和违法行为进行责任追究和法律制裁。通过法制法规的建设使城市经营切实作到有法可依、违法必究,从而保证城市经营的顺利进行。
  
  3.应合理界定城市经营的范围
  
  城市经营是对城市资源的整体经营,但它的范围应限于城市中可经营的资源,对于不宜市场化经营的资源,如消防设施、福利设施、文物、重要的城市标识等应由政府直接经营。另外,有文章认为,企业是城市经济的载体,是城市收入和就业机会的创造者,因而是经营城市的重要内容。我们认为这种观点值得商榷:如果城市政府直接干预企业的融资、投资、经营等活动,这是否会导致新的政企职责不分,是否与我们一直呼吁的政府职能转换相违背。另外,这种政府对企业行为的干预极易导致新的地方保护,对企业的发展和要素的跨地区流动都是十分不利的。因此,我们认为城市经营的内容应为城市的软硬环境,企业应被排除在城市经营的范围之外。
  
  4.城市经营只是一种过渡的城市治理摸式
  
  城市经营模式是一种具有中国特色的城市治理模式,它产生于我国经济体制转型和城建资金短缺的特殊历史时期,因此,具有一定的过渡性,其来来的发展方向应是顾客导向的城市治理模式。虽然,引入了市场机制,但城市经营是在政府的宏观把握下逐步产生和发展起来的,在很多情况下体现的是“长官意愿”,它是以政府为中心的。城市经营虽然拓宽了城市建设的资金来源,推动了政府职能由经营企业向经营城市的转变,但其并没有真正实现政府组织效率的提高和服务意识的增强。随着城市主体地位的进一步加强和城市竞争的不断加剧,在城市硬环境逐步趋同情况下,城市之间的竞争更多的表现为城市政府之间的竞争,要吸引“用脚投票”的要素就必须将其视为客户或顾客对其提供高效优质的服务。而要提高政府的服务水平增进城市顾客的满意度,首先,要从思想上认识到城市顾客对城市发展的重要性;其次,切实实现政府工作重心向城市顾客转移;再次,进行政府组织再造。这种以顾客为导向的城市治理模式是西方新出现城市治理模式,它通过提高城市顾客(城市利益相关者)的满意度来增强顾客自身的效益,并最终通过城市顾客价值的提高来提升城市的价值。随着我国市场化程度的不断加深和城市竞争的不断加剧,顾客导向的城市治理模式应是我国可以借鉴的新的城市治理模式
  




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