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发表时间:2018-9-21 15:07

永州零陵区的“月例会”破解基层治理难题  [原创]



单衣人 发表在 永州论坛 华声论坛 http://bbs.voc.com.cn/forum-253-1.html


永州零陵区的“月例会”破解基层治理难题
  有个说法:基层是党的执政之基、力量之源,事实上,基层也是许多问题和矛盾之源,难怪中央高层会高瞻远瞩地将社会治理的重心放在在基层。然而,基层治理又是一个公认的难题。近年来,各地都在探索基层治理的方法和路径。湖南永州零陵区实施的村务监督“月例会”,虽然时间不到两年,但它结出的“果实”已经表明这是一个十分有益、行之有效的探索,有媒体称零陵区的这一大胆创新举措,使零陵区在加强基层民主管理和农村党风廉政建设方面迈出了积极的步伐,并形成了可复制、可借鉴、可推广的经验做法。是否可以说,零陵区已经找到了一把破解基层治理难题的金钥匙?
  “上面千条线,下面一根针,柴米油盐醋,万事都缠身。”这句基层干部的口头禅,说的是基层工作的繁难与辛劳。确实,基层难题纷繁复杂,既有多年历史遗留的棘手问题,也有群众利益交织的突出矛盾,加之相关部门权责不易厘清、法规条款滞后于社会发展现状等,造成广大基层干部决断处理基层难题有时“力不从心”、“心余力绌”。从我国基层社会治理的现实情况看,干部队伍整体水平不高、缺乏年轻干部、工作积极性和能力素质不足等等,是普遍存在的问题,加之服务机制和服务能力、地方财力跟不上,无法有效地满足人民群众的利益诉求,由此极大地影响了基层社会治理水平的提高,也损害了基层干部队伍的形象,而随着经济建设的快速发展和城市化进程的加快,各类社会矛盾日益增多,矛盾纠纷调处难度增大,在处理不当的情况下,极易引发治安、刑事案件和群体性上访事件,给社会带来不和谐不安定因素。我们常说的基层问题多,无非是矛盾多、纠纷多、案件多。这“三多”现象,除了上述客观原因外,在很大程度上与权力的运用不当即人们常说的权力任性有关,如行政乱作为、不作为、处事不公和以权谋私的“微腐败”,都会程度不同地损害老百姓的切身利益,引发老百姓对基层政府和基层干部的不满,进而演化为“三多”。失控的权力不啻于山中的老虎,免不了要伤人的——伤害的无权无势的老百姓。零陵区的“月例会”,将基层干部手中的“微权力”晾晒在阳光下,让基层干部规范使用公权力,防止滥权乱为或不作为、慢作为、虚作为。管住了基层干部手中的“微权力”,就等于将野虎关进了笼子,让“微权力”在阳光下运行、在法治的轨道上运行、在群众监督的目光下运行、在为民服务为民办事中运行。这样引发的必然结果是官民亲和、利益均衡、公平公正、社会和谐、人民幸福,各类矛盾、纠纷和案件大幅度下降。
  基层治理的一个关键性问题是有效监督。事实证明,仅有自上而下的监督、没有群众参与的监督,是缺“角”的监督,也是基层治理的一个弱项和短板。长期以来,基层群众对基层权力体系、权力运行和权力主体缺少有效的监督渠道和监督形式,使得基层的民主监督停留在口号上。在“微权力”游离于群众监督之外的情况下,必然导致公共权力屈服于个人意志,而权力的放纵必然导致腐败、导致对群众利益的伤害;导致基层治理行为的民主化与法治化相对缺失;导致人民主体思想在基层治理中“缺位”;导致人民参与治理的积极性不高、干群关系紧等等诸多问题。这些问题严重阻碍了基层社会经济的健康发展。零陵区为了确保“月例会”充分接受群众的监督,不但在会前广泛收集群众意见,掌握社情民意;会后在公开栏上公示会议意见及决议,接受党员和群众监督,而且经过一系列的公开透明程序,选举产生村务监督委员会成员,明确村务监督委员会有知情权、质询权、审核权、建议权和应由村务监督委员会行使的其他权限;明确村务监督委员会的监督内容,包括监督村务决策和公开情况、监督村级“三资”管理情况、监督村工程项目建设情况、监督惠农政策措施落实情况、监督农村精神文明建设情况和其他应当监督的事项。代表群众参加“月例会”的除了村务监督委员会成员,还有村民小组组长、村民代表。或问:是否可以不理会代表群众的村务监督委员会的监督?不可以!因为“月例会”除了“下”,还有“上”——乡镇街道联系领导、纪委成员和驻村干部均到“月例会”进行现场指导和督导。换句话说,“月例会”是自下而上、自上而下相结合的民主监督形式。此外,零陵区坚决落实“区公布到乡、乡公布到村、村公布到户”三级公示制度,创新方式方法,提高覆盖率,实现“公示栏可看、互联网可查、手机上可见”,村民足不出户就能全面了解村务监督工作情况。这些措施保证了监督的“足额”与到位。
  永州零陵区的“月例会”,让人耳目一新、精神一震。破解基层难题,当凭“创新举措”发力和更加有力的改革支点。基层各种痼疾顽症遗留至今,有其一定历史成因和治理瓶颈。今天,在日益纷繁复杂的挑战面前,优化基层治理,实现基层善治,可谓兹事体大,不容延缓。零陵区敢于“吃螃蟹”、敢于积极探索,并取得了令人瞩目的效果,各项工作有序、高效运转,群众的认同感、获得感、安全感、满意度不断得到提升。我们高兴地看到,零陵区以“月例会”为载体的基层治理,正朝着既定价值取向前行。 (注:本文素材由媒体记者李青提供)
  反腐与维权博客 罗修云
  1423243018@qq.com

附:推进村务监督月例会 提升基层治理新水平
——深入学习贯彻党的十九大精神 推进全面从严治党迈向新时代
  习近平总书记指出,人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。党的十九大提出了乡村振兴战略,指出必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。
  为认真贯彻党的十九大精神,全面落实中央、省、市加强村务监督委员会建设要求,着力破解村级财务监督困难、基层信访居高不下和“雁过拔毛”式腐败屡禁不止等问题,零陵区委决定由区纪委牵头在全区推行“村务监督月例会”制度。重点围绕“两白”(让群众明白、还干部清白)、“四好”(选配好监督的人、明确好监督的责、组织好监督的会、公开好监督的事)、“四到位”(党委重视到位、纪委推进到位、经费保障到位、培训考核到位)目标有序推进。截至2018年3月,全区334个行政村(社区)村务监督月例会已全面覆盖,实现村务管理“工作有章法、行为有规范、管理有标准、办事有依据”,有效预防农村基层的“微腐败”问题。
  一、工作背景
  (一)上级有要求。一是中央部署要求。党的十九大报告指出,要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》,要求各地区各部门结合工作实际认真贯彻落实。《指导意见》从总体要求、人员组成、职责权限、监督内容、工作方式、管理考核、组织领导等七个方面进行了安排部署,并指出,村务监督委员会各项工作要在党的领导下进行,同时还要保证和支持村务监督委员会依法行使职权,促进村级事务公开公平公正。二是省委决策要求。2018年4月,省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于贯彻落实<关于建立健全村务监督委员会的指导意见>的通知》。文件从充分认识建立健全村务监督委员会的重要意义,牢牢把握党对村务监督委员会的全面领导,不断完善村务监督委员会运行机制,切实强化村务监督委员会工作组织保障等四个层面,要求提高思想认识,总结工作经验,完善制度设计,压紧压实责任,解决突出问题,不断规范村务监督内容、权限和程序。三是市委工作要求。在全市开展的“雁过拔毛”式腐败问题专项整治中,市委始终坚持把党风廉政建设的压力向基层传递延伸,要求妥善解决发生在群众身边的腐败问题,切实维护人民群众的根本利益。在专项整治中,注重突出群众主体地位,将群众观点和群众路线贯穿在专项整治全过程,并通过查处“雁过拔毛”式腐败案件,增强群众获得感和幸福感。自专项整治开展以来,全市在受理问题线索、立案查处、党政纪处分、移送司法机关处理以及追缴清退违纪违规款等各项数据均在全省排名第一。
  (二)现实有需要。近年来,随着国家不断加大对农村基础设施及各项惠农工程的投入,“三农”资金正在逐年加大。但一些乡村干部守不住“底线”,导致“雁过拔毛”式腐败案件时有发生。据统计,2014年-2016年,零陵区纪委共受理反映村干部贪污挪用、截留私分、优亲厚友等损害群众利益的信访举报件537件,约占涉纪信访总量的40%。为切实加强村级财务管理工作,区纪委对16个乡镇街道和41个省级贫困村的村级财务管理工作进行了深入调研。经调查分析,主要有三个原因:一是乡镇对村账代而不管。目前乡镇代管的村级账务大多是财政拨付资金,而村级非财政性收入(村集体收入、“一事一议”群众自筹和募捐资金等)没有入账管理。同时还存在乡镇财政所对村干部报上来的支出只是做账,不去实质审核和监督村里支出,使得一些不合理的支出“合理化”。二是部分村干部用权任性。部分村干部为“官”动机不纯,把当“官”作为给自己挣面子,利用职务之便谋取私利。有的村干部特别是有审批权的村支书或村主任,“右手签字左手报账”将集体资金自己保管,把村级报账员充当自己的记账工具。三是民主理财履责不到位。由于以前村级民主理财小组职能不全、职责不清,又没有经常性地开会履职,且大多走过场,形同虚设。而加强村级财务管理,是预防和遏制基层“微腐败”,减少农村涉纪信访量的重要抓手。在收入方面,未做到“三入账”:即财政拨入款项、村级集体收入、“一事一议”群众自筹和募捐资金未能进入村账乡代管账户;在支出方面,亦未实行“三把关”:即村民代表、驻村干部和乡镇分管领导未对开支发票签字把关。然而,当前迫切需要将村务监督事项公开好,并主动接受村民监督。
  (三)群众有呼声。在日常处理农村涉纪信访举报中,区纪委经梳理分析,发现引发农村信访举报的重要原因是村级财务管理不规范、不公开、不透明,而群众对村务公开呼声高涨。一是村级收入仍有“账外循环”。个别村存在将部分收入(如村级租赁收入、集体企业收入等)不入乡(镇)代管账户,而是在村上建立自管账户,搞账外循环。二是支出审核仍有“雁过拔毛”。个别村、组干部为截留部分资金以及报销不合理费用而制作虚假票据,进行虚报冒领,造成假账、糊涂账,致使部分人从中谋取不正当利益。三是公示公开仍有“避重就轻”。部分村避重就轻,搞选择性公开;还有的村搞企业、抓建设,事前不召开村民代表会议,不听取群众意见,事后村民闹意见或反馈一些财务问题时,村干部仍采取回避态势,置之不理,甚至压制。
  二、工作做法
  2017年7月,零陵区选取凼底乡桴江村作为村务监督“月例会”试点村;与此同时,区纪委先后制定《印发〈关于组织实施“村务监督月例会”工作的意见〉的通知》《关于印发〈全区纪检监察干部联村(社区)督导“村(居)务监督月例会”工作实施方案〉的通知》,推动村务监督月例会工作提速开展。2018年3月底,村务监督“月例会”在全区334个村(社区)实现全覆盖。
  (一)落实“四好”要求
  1.选配好监督的人。一方面做到程序严。严格标准,把好入口关,按照走访调查、充分酝酿,民主推荐、资格审查,会议选举、公开公示,组织任命、强化管理等程序,选举产生村务监督委员会成员,人数在3至5人,并兼任村党风民风监督员。另一方面确保选准人。一是选“老人”,将那些已退休、在群众中享有较高威望的村干部选进来;二是选“能人”,将那些思想追求进步、工作积极肯干、能带领群众致富的年轻人选进来,作为后备干部培养;三是选“有意见的人”,将那些对村支两委工作有意见、有异议或者经常上访的人选进来。
  2.明确好监督的责。一是明确村务监督委员会的职责权限。主要有五项:(1)知情权。列席村民委员会、村民小组、村民代表会议和村“两委”联席会议等,了解掌握情况。(2)质询权。对村民反映强烈的村务、财务问题进行质询,并请有关方面向村民作出说明。(3)审核权。对民主理财和村务公开等制度落实情况进行审核。(4)建议权。向村“两委”提出村务管理建议,做到参与不干预、监督不越位、履责不失职。(5)应由村务监督委员会行使的其他权限。二是明确村务监督委员会的监督内容。主要有六项:(1)村务决策和公开情况。主要是村务决策是否按照规定程序进行,村务公开是否全面、真实、及时、规范。(2)村级“三资”管理情况。主要是村民委员会、村民小组代行管理的村集体资金、资产、资源管理情况。(3)村工程项目建设情况。主要是基础设施和公共服务建设等工程项目立项、招投标、预决算、建设施工、质量验收等情况。(4)惠农政策措施落实情况。主要是支农和扶贫资金使用、各项农业补贴资金发放、农村社会救助资金申请和发放等情况。(5)农村精神文明建设情况。主要是建设文明乡风、推动移风易俗,开展农村环境卫生整治等情况。(6)其他应当监督的事项。
  3.组织好监督的会。一是实行“两明确”“两固定”。“两明确”,即明确月例会时间在每月5日至10日召开,明确参会人员原则上由村支“两委”干部、村务监督委员会成员、村民小组组长、村民代表参加。乡镇街道联系领导、纪委成员和驻村干部加强现场指导和督导。“两固定”,即固定会议流程、会议议程。流程主要是:会前收集意见,进行沟通协调;会中研究讨论,表决村务决策;会后公开反馈,接受群众监督。会议由村支书主持,议程主要有四项:(1)村主任通报上月惠民政策落实、公益事业推进等村务工作开展情况。(2)村报账员将上月村级财务收支情况的明细表,分发给各位村务监督委员会成员和相关与会人员,并作出说明。(3)村务监督委员会成员就前述事项进行询问,与会人员对村级财务收支情况进行表决。(4)村民小组长、群众代表发言,反映群众意见、提出工作建议。二是抓实会议召开“三部曲”。(1)会前“协奏曲”。坚持问题导向,开会前,村务监督委员会成员广泛收集群众意见建议,形成会议主题,明确监督重点。(2)会中“进行曲”。按照会议议程,深入开展交流讨论,形成结论性意见。对有异议、一时难以决定的问题,报乡镇党委、政府研究解决。(3)会后“落实曲”。会议结束后,建立议定事项管理台账,对需要落实或整改的,明确责任人、工作措施和完成时限,进行跟踪监督,做到下有反映、上有回应。三是财务开支“四个坚持”。即坚持每笔收入必须入帐;坚持政策规定不能开支的,坚决不开支;坚持有争议的开支,会议集体研究决定,少数服从多数;坚持争议不清的开支,报乡镇党委、行政议定。
  4.公开好监督的事。村务公开透明是化解群众疑问的有效手段。零陵区坚决落实“区公布到乡、乡公布到村、村公布到户”三级公示制度,创新方式方法,提高覆盖率,实现“公示栏可看、互联网可查、手机上可见”,村民足不出户就能全面了解村务监督工作情况。一是加强“大数据”平台建设。积极推进“互联网+监督”平台建设,认真开展项目数据核查,完成区直33个责任单位、16个乡镇街道、334个村(社区)数据采集,公布民生项目98项、公开村居项目建设1082项,做到应公开、尽公开、全公开。区纪委积极运用监督成果,自这项工作开展至今年3月,共受理问题线索329起,立案查处村干部违纪案件125件,涉及项目资金156.8万元,给予党纪处分143人。二是畅通“全方位”公开渠道。全区村务公开做到了“三统一”,即村务公开栏可看,做到“三明确三签字三盖章”(明确到事、明确到钱、明确到人;村支书签字、村主任签字、村务监督委员会成员签字;村支部盖章、村委会盖章、村务监督委员会盖章);“互联网+监督”平台可查和手机上“三湘e监督”微信公众号可见。全区334个村(社区)统一制作惠民资金公示牌,在醒目位置向社会公开;开通“三湘e监督”电子查询系统,让村民(居民)足不出户就能查询自己享有的惠民资金;驻村干部经常深入群众,进村入户发放宣传资料,讲解国家惠民政策。三是推进“零距离”贴身对接。在村级活动中心和村人口密集的地方,逐月做好村级财务收支情况的公示公开工作,逐季度做好惠民资金发放和惠农项目推进情况的公示公开工作,公开内容涵盖农村低保五保、退耕还林等30余项,真正做到“掀锅揭盖”“打开天窗说亮话”,群众对此表示满意。
  (二)严格“四到位”程序
  1.党委重视到位。区委把村务监督月例会工作提上重要议事日程,成立区委“村务监督月例会”工作领导小组,由区委书记任组长,区纪委书记任副组长,相关责任单位主要领导为成员,设立专门办公室,由区纪委书记兼任办公室主任,具体负责村务监督月例会的组织协调和推动发展。各乡镇街道党(工)委把“村务监督月例会”工作作为履行党风廉政建设责任的重要举措来抓,将“村务监督月例会”工作开展情况纳入年度考核内容。乡镇街道党(工)委书记、班子成员认真履行党风廉政建设第一责任人和“一岗双责”责任,以上率下,带头组织好、开展好联系村的“月例会”工作。各乡镇街道纪委加强对村务监督月例会工作的指导,由委员分片联系行政村(社区),逐村做好委员选举、会议召开、监督检查等各项具体工作,促进了“月例会”工作常态化、规范化和长效化。
  2.纪委推进到位。区纪委把“村务监督月例会”工作纳入乡镇街道履行党风廉政建设主体责任、第一责任人责任的年度考核内容,全面实行区乡两级纪检监察干部联村现场督导“月例会”工作开展,定期或不定期开展专项检查,对“月例会”工作推进有特色、有亮点的,适时组织召开工作现场会给予肯定和表扬;对工作开展不重视、不支持、走过场的,在现场会上给予表态发言,并扣减年度党风廉政建设考核分值。2018年4月,区纪委结合开展内部监督检查对全区16个乡镇街道推进“村务监督月例会”工作进行了检查,对工作相对滞后的两个镇主要领导进行约谈。
  3.经费保障到位。确定村务监督委员会主任误工补助200元/月,委员误工补助100元/月。每村每年所需经费来源,采取“区财政补助一部分、乡镇街道解决一部分、村级运转经费拿出一部分”的方式予以解决。
  4.培训考核到位。村务监督委员会能否真正发挥作用,学习培训是关键。培训重点围绕村级集体“三资”管理和强农惠农政策等方面进行,增强针对性、实用性,不断提高村务监督委员会自身素质和业务能力,确保敢监督、能监督、善监督。同时,强化考核问效,乡镇街道纪委牵头组织村党支部、村民委员会和群众代表,做好村务监督委员会成员的年度考核评议工作,实行奖优罚劣。
  三、工作成效
  1.发挥支部堡垒作用,提升了基层治理水平。“月例会”不仅是监督的会,更是凝心聚力的会。通过月例会制度,支部党员的战斗力和先锋模范作用不断彰显,村干部履职得到有效提升,基层党风廉政进一步加强,农村“微腐败”案件发生率下降25%,基层社会治理工作取得明显成效。全区统一制作村务监督《工作手册》和《成员手册》,要求村务监督委员会成员每日填写拟办事项和处理情况,做到有记录、有答复、有反馈,对重大村务决策审议、重要财务开支讨论等进行录像,将“月例会”记录立卷归档,视频资料备份留存,以杜绝暗箱操作、消除村民猜疑,让村务决策更加真实、公开、透明。2017年下半年,全区借助“月例会”议事平台,否决村级形象工程、不实项目共30项次,涉及建设资金近120万元。
  2.准确掌握村情民意,降低了农村涉纪信访。在村务监督月例会上,通过对村组存在的苗头性矛盾纠纷、不稳定因素等进行研究,明确专人及时调处,从源头上有效防止了信访案件或群体性事件的发生。2017年1月至7月,全区村级涉纪信访量为88件,2017年8月至2018年2月为44件,下降了50%。仅2017年,全区通过数据比对,排查“雁过拔毛”式腐败问题线索382件,处理101人,移送司法机关处理的村干部达3人。目前,已公开民生项目98项次、村居建设1082项次。如菱角塘镇晓桥新村村务监督委通过“月例会”清理村账,发现村干部侵占集体资金,重复报账2.13万元。2017年9月,村支书张某受到留党察看二年处分。
  3.倒逼干部主动作为,提高了村务工作效率。实施村务监督月例会,把权力晒在阳光下,一方面通过监督委员会强化了对党务、村务、财务的监督检查,促进了乡、村干部主动履职和廉洁履职,减少了廉政风险,实现村务管理规范化。另一方面,通过月例会,驻村干部对自己所驻村的村情民意更加了解,做到了底子清、数字准、情况明,工作更加得心应手。全区将村级“小微权力”分解细化,实行“清单化”管理,按重大决策、日常管理、便民服务、惠民资金等分门别类,并纳入村务监督范围,实现还权于民。改变以往“用钱一支笔、用权一句话”弊端,使村干部用权不任性,提高了村务工作效率。2017年,全区公开村级权力12类30项次,公示民生项目98项次,涉及资金总额6.3亿元,村居建设1082项次,涉及资金达19.4亿元。通过“月例会”,发现计生专干魏某利用职务便利申报危房改造项目,套取财政资金0.85万元。2017年9月,魏某受到党内严重警告处分。
  4.维护群众合法权益,融洽了党群干群关系。抓住群众最关心最直接最现实的利益问题,变“为民做主”为“请民做主”,充分发挥群众“贴身监督”优势。乡镇街道党(工)委、政府班子成员每月参加所联系村的“月例会”,与村组干部一起商量村里事务,讨论工作难题,融洽干群关系,树立了干部在群众中的威信。同时,通过对村里的重大项目、公益事业及村民关心的热点难点问题共同协商、集体决定,有效防止滥用职权,实现了村务管理公开、公平、公正。自2017年7月以来,通过“月例会”共议事8700余项次,已妥善解决8300项次,还对2013年以来的2417个农村危房改造项目予以讨论、联审,排查问题线索45起,涉及违规资金7.13万元。
  零陵区自推行“村务监督月例会”工作以来,受到了省、市纪委高度关注,人民网、湖南日报、湖南卫视、三湘风纪网、红网、永州廉政网、清廉永州等主流媒体多次宣传推介。今年3月28日召开的全市扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作推进会,与会人员现场观摩学习了零陵区朝阳街道石烟塘村“村务监督月例会”经验做法。省纪委常委黄立峰,市委书记、市人大常委会主任李晖,市委副书记、政法委书记唐湘林,市委常委、市纪委书记、市监察委主任杨永,副市长贺辉等领导对此给予充分肯定和高度评价。

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回复时间:2018-9-21 20:00
永州零陵区的“月例会”破解基层治理难题.




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