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发表时间:2020-6-21 19:59

国家与城市对临时建筑与违法建筑的人性化公平化处理原则



jiaxi168 发表在 参考文摘 华声论坛 http://bbs.voc.com.cn/forum-49-1.html


  国家与部分城市对临时建筑与违法建筑的人性化与公平化处理原则与经验简介

  王佳喜
  武汉亚太科技法学法律研究院
  (武汉东湖高新区玉龙岛花园10-302-202,453498722@qq.com 430073)



  违法建筑概念在习惯中产生并被运用,最早出现于二十世纪二十年代。但是作为一个法定概念,则产生于八十年代中期。1984年1月《城市规划条例》由国务院颁布实施,首次在行政法规层面上提出违章建筑的概念。1989年《中华人民共和国城市规划法》则在国家法律层面上提出了违法建筑的概念。
  违法建筑是指违反行政法律规范、民事法律规范或者业主公约等自治规约,擅自新建、改建、扩建的建筑物、构筑物或者其他附着物。可以看出,关于违法建筑的科学定义是伴随着土地法、城市规划法、物业管理法、物权法等一系列法规的诞生才逐步确立的。
  “违法建筑在今天来看,都是不合法的,但是,放在当时的时代背景中,有些是政府倡导的,有些也是为满足生活的需要而进行的搭建。” (上海市人民政府法制办公室高级法律专务,上海市行政法制研究所所长语)
  因此违法建筑的产生是复杂的,对违法建筑的处理应当根据具体情况具体处理(由谁来处理、怎样处理、什么时候处理要细致研究)。特别是对待历史遗留的违法建筑问题应该“尊重历史”,区别对待,体现人性化、公平化的原则,这完全符合当前党中央提出的干部政绩考核要看公平正义和人民生活改善的精神。本人搜集了国家和各大中城市人性化处理历史遗留临时建筑和违法建筑的一些意见和经验,供相关部门参考。

  城乡建设环境保护部:“各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限,对时限以前的可适当放宽,时限以后的应从严处理。”
  1988年《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》中就提出:“各地房屋所有权登记发证工作中,普遍反映涉及许多历史遗留的违章建筑问题,由于情况比较复杂,需要慎重对待,妥善处理。……关于时间界限,考虑到《城市规划条例》是国务院1987年新颁发的,各地制定审批城市规划也有先有后,各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限,各地在处理违章建筑时,对时限以前的可适当放宽,时限以后的应从严处理。”

  国土资源部:深圳市坚持“全面摸底”、“尊重历史”、“宽严相济”……的原则处理历史遗留的违法用地问题,对全国其他地区解决城乡违法建筑也具有一定的借鉴意义
  2009年6月9日下午,国土资源部召开会议,专题听取深圳市政府、广东省国土资源厅对深圳处理农村城市化历史遗留违法建筑有关情况的汇报。国土资源部有关人士指出深圳市坚持“全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决”的原则依法妥善处理历史遗留的各类违法用地问题,对全国其他地区解决城乡违法建筑也具有一定的借鉴意义。(中国国土资源报 2009-06-11)
 
  国务院:“行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。”
  2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出:“行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的,应当避免采用损害当事人权益的方式。”

  新疆乌鲁木齐市:人性化执法适当补助奖励拆除违章建筑
  (新疆日报网讯)6月11日,在乌鲁木齐市桂林路社区居民马占福家,两个工人正在对他家的屋顶进行防水处理。和马占福一样,桂林路社区的大部分违法建设户经说服教育后同意自愿拆除违法建筑,而取得这种良好结局得益于乌鲁木齐高新技术产业开发区在城市管理中进行的人性化执法。……
  为避免激发矛盾,淡化强拆意识,鼓励自主拆除,高新区管委会为29户违建户召开8次拆违工作协调会,让每位违建户说出自己的想法、建议和具体困难。为解除违建户的后顾之忧,管委会给予了违建户各项优惠政策及出台奖励、困难补助、就业援助和困难家庭帮扶等相关措施。对主动配合自行拆除的违建户,如无拆除能力可申请政府协助拆除,每户按1000元至5000元的标准予以奖励,对拆除后的屋面由政府出资进行防水处理,尽量减少违建当事人的经济损失。(2009-06-18来源: 新疆日报 作者:张昕宇)

  郑州市:对违法建设实行区别对待
  : 市委办公厅、市政府办公厅 (2010年)联合下文,要求加强违法建设查处相关工作。对发现的违法建设及时立案、调查取证,根据情况区别对待,依法处理。究竟如何区别对待,也作出了具体规定:在查处期间能主动中止违法行为,自行拆除违法建设,对城市规划实施未造成影响的,可对相关责任单位或责任人免于处罚;原有的违法建设,暂不影响城市规划实施、且无结构安全隐患,不影响消防与抗震等安全的,由责任单位或责任人作出承诺,在城市规划需要时无偿拆除的,可作为临时建筑暂时保留;原有的违法建设,对城市规划实施不构成影响,经改正符合城市规划要求的,按有关规定处理;对原有的违法建设,严重影响城市规划实施,无法采取改正措施消除对城市规划实施影响的,要依法予以拆除;今后新发生的违法建设,依法应拆除的必须拆除,纪检、监察部门要提前介入。( 引自:郑州开展违法建设查处行动 对违法建设实行区别对待)(来源:郑州晚报www.soufun.com 房地产门户-搜房网 2010-10-08)


  洛阳市:新修的路为房子绕道 部门回应先有房后有路不违法
  洛阳市老城区太平街开始修路,可是却绕开了一座不足80平方米大的老房子。住在附近的居民都难以理解:“既然是修路,为啥不拆掉这座挡了路的房子?”
  【部门回应】
  随后,记者来到洛阳市老城区建设局,一名刘姓工作人员称,他们只负责拓宽路面。这座老房子属遗留问题。因为房子还有人住着,所以修路只能绕开房子。
  洛阳市房产管理局老城分局房管科的李科长表示,老房子属于他们分局。他说老房子后面的楼房都建成十多年了,而这座老房子的历史更早,因为房子是先建的路是后修的,才会导致房子挡了路。目前没人向他们反映老房子的事儿,所以他们也没管。而且住在这房子里的两口子是租住户,每年租金只缴600元,要拆房得先安置好他们。洛阳市城市规划局老城分局的一名工作人员则说,太平街原是自然形成的,并没部门提出拆迁老房子一事。如果房子是房管局的,那么就不是非法建筑,不能随意拆掉。(2010-09-28 08:43:00 来源:东方今报www.soufun.com 房地产门户-搜房网)

  武汉市:2008年后出现的违建一经发现必须拆除,而此前遗留的违建逐步拆除
  (楚天都市报记者 舒均 见习记者 彭一苇 实习 生吕平报道)武汉城管局相关负责人说,根据《武汉市控制和查处违法建设办法》,2008年后出现的违建一经发现必须拆除,而此前遗留的违建逐步拆除。一些严重影响规划或经媒体曝光、市民投诉等造成恶劣社会影响的违建,要立即拆除。(2010年05月20日??荆楚网-楚天都市报街道办违建楼十余年未拆续:如期腾空封存。荆楚网消息http://www.sina.com.cn


  上海市:对待违法筑“全面摸底、区别情况、分别对待、综合整治、逐步解决”
  对已经搭建的违法建筑,根据“全面摸底、区别情况、分别对待、综合整治、逐步解决”的原则,在充分开展调查研究的基础上,制定完善计划,由区县拆违办、拆违实施部门采取有效措施逐步查处和拆除。
  (上海市人民政府批转市建设交通委等四部门关于本市加强违法建筑拆除工作的实施意见的通知)(取自:上海市人民政府网http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/ /userobject26ai19112.html

  上海市人民政府法制办公室高级法律专务,上海市行政法制研究所所长:妥善解决历史遗留的违法搭建
  我国的法治建设还处于初级阶段,很多法律都是在近几年才颁布执行:如城市规划法1990年4月1日才颁布执行。而且,城乡建设的规划体制也是近几年才建立起来的。上海的情况更为特殊,解放后,市区内人口密度高,住房条件极其困难,三代人挤在10几平方内居住的情况,比比皆是。为了满足基本居住,私自搭建行为非常普遍。除此之外,部分旧住宅区由于房龄较长,公共设施设备陈旧,各类管线老化,房屋维修滞后,乱搭乱建等现象也相当严重。这些违法建筑在今天来看,都是不合法的,但是,放在当时的时代背景中,有些是政府倡导的,有些也是为满足生活的需要而进行的搭建。
  查处违法搭建应遵守的基本原则
  (一)私力救济与公力救济相结合的原则
  行政主体运用行政权力,目的是对行政失范行为进行救济,维护行政管理秩序。然而,在纠正失范行为的过程中,除公力救济外,私力救济也起着一定的积极作用。因此,在行政执法中,本着私力救济与公力救济相结合的原则, 2006年一年中,上海的城市拆违工作中,就有相当部分的违法搭建是由单位、街道出面做工作,通过协调拆除解决的。因此本着维护社会稳定、构建和谐社会的考虑,查处违法搭建若通过私力救济可以解决,则公权力不宜再介入。
  (二)行政合理性原则
  合理性原则是我国行政法上的一个基本原则,指行政机关的行为在合法的基础上,还要适当、合理。关于“合理行政”的内涵,2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中有明确的界定,即“行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。”具体到查处违法搭建,行政合理性原则应体现在三个层面:一是对历史原因形成的违章建筑、违法建筑,可放宽对待。事实上,这种放宽处理的理念在国家以前的文件中也有所体现,如1988年《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》中就提出:“各地房屋所有权登记发证工作中,普遍反映涉及许多历史遗留的违章建筑问题,由于情况比较复杂,需要慎重对待,妥善处理。……关于时间界限,考虑到《城市规划条例》是国务院1987年新颁发的,各地制定审批城市规划也有先有后,各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限,各地在处理违章建筑时,对时限以前的可适当放宽,时限以后的应从严处理。”
  二是拆除违法搭建,应当以给相对人利益造成最小损害为执法主旨.在拆违的过程中最小利益损害的主旨应体现为程序保障,即行政机关强制拆除前应先责令当事人改正,若当事人通过自力救济对其违法行为进行改正的,则不必通过公权力强制拆除。实践中有这样的反面案例:法制日报2004年9月28日刊登了一篇题为“拆除违章建筑应该怎样执法”的文章,根据文章报道,四川成都市某打工子弟学校所建的教学楼没有办理相关手续,该市某区执法局以一个违法的行政通告作为依托,未等学校依法行使复议权和申辩权,就强制拆除了教学楼,造成学校损失上百万元。且不说该执法局执法的依据是一个违法的行政通告,即使执法的依据合法,在强制拆除前也应当告知相对人应有的权利,若相对人自力救济拆除,其损失也必然小于行政机关强制拆除造成的损失。因此,在本案中,行政机关的拆违行为明显不合理,违背了必要性原则。另外,本着人性化执法,维护社会稳定与秩序的要求,行政机关在拆违中,对一些生活确实困难的违法搭建者,应以保证其最低生活水准为底线。
  三是拆除违法搭建应当兼顾公共利益与相对人合法权益。
  (三)效率原则
  效率原则作为行政执法中的一个基本原则,要求行政机关在保障行政相对人权益的前提下,尽量迅速、简单与节约地作出行政执法行为,提高行政效率。效率原则主要通过时效、紧急处置和简易程序等实现。
  (四)行政管辖有限原则
  行政权管辖的范围不是无限的,而应当有一定的界限。行政权管辖的有限性体现的是对公民私权利的保护,目的是实现公权力和私权利的平衡。具体到拆除违法搭建,行政管辖有限原则体现为:
  一是私人住宅受宪法保护,在个人封闭空间内的搭建,若没有侵犯公共利益、他人利益,行政权力不宜介入。《世界人权宣言》第二十五条第一项,首次对住宅权的内容进行了明确的界定,即“人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的住宅。”我国宪法第39条则以国家基本法的形式规定了公民的住宅权,该条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查和非法侵入公民的住宅。”一些学者则提出,住宅权是一种放任(the right to be let alone)的权利,目的是免除政府的不合理(unreasonable)搜查和侵害,因而适用的是“风能进,雨能进,国王不能进”这一法则。可以看出,住宅权是一项基本人权,神圣不可侵犯。因此,具体到拆除违章、违法建筑的行政执法中。基于住宅权作为公民基本权利的性质,公民在其属于个人的封闭空间内的搭建,若没有防害到公共秩序、公共利益,则行政公权力不宜介入进行干涉、查处。
  二是应对违法行为性质准确认定,划清行政法与其他部门法的管辖范围。若牵涉到相邻权纠纷的,相邻人通过协商能够解决,又不损害公共利益的,则行政机关没有必要通过行政手段查处。(政府法制研究2007年第12期(总第184期)《查处违法搭建的相关法律问题研究》)

  深圳市:经普查记录的违法建筑分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式,分期分批处理
  经普查记录的违法建筑,市政府应当区别其违法程度,根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求,分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式,分期分批处理。《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》2009年6月2日


  尊重历史宽严相济处理违法建筑
  ——深圳市人大常委会常务副主任李华楠就《决定》答记者问
  给予违法建筑一条新的出路。这就是“临时使用”,“加强管理”。过去对违建要么没收,要么拆除,处理方式较为单一,处理方式对抗性强,不利于违建的妥善处理。准予部分符合一定条件的违建在政府的严格监管下临时使用,做到物尽所用,是实事求是的。这样做,也可以把所有违法建筑置于政府的有效管理之中,避免过去以不发证为理由放任不管,违法建筑内五毒俱全、事故频发的状况。
  历史遗留违法建筑是历史遗留的“顽疾”,只能逐步解决,不能指望毕其功于一役。政府制定《决定》的实施办法时既要着眼当前,又要立足长远,做打持久战的准备。相信在本《决定》和此前已有法规规章的指引下,在执法部门的不懈努力下,土地资源被违法侵占和大量违法建筑游离管理的局面将得到有效遏制,深圳的经济发展和社会管理将更加平稳有序,中国特色社会主义示范市和国际化城市建设将更顺利地推进。
  (深圳政府在线2009年http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zwdt/200906/t20090602_1132505.htm

  北京市:暂不予拆除违法建筑物应当报市城市规划行政主管部门批准
  本市城市管理监察组织依据本条第一款作出给予罚款、暂不予拆除违法建筑物、构筑物和其他工程设施的决定,应当报市城市规划行政主管部门批准。(北京市禁止违法建设若干规定(2007年修订)


  湖北省人民政府要求全省城管”借鉴外省的成功经验,开展城管执法重点立法项目调研,”” 努力塑造公正、文明、和谐、亲民的城管执法形象。”

  要根据城管执法工作的发展需要,借鉴外省的成功经验,结合我省实际,认真开展城管执法重点立法项目调研。
  牢固树立执法为民理念。各地城管执法机构及其执法人员要按照“立党为公,执法为民”的要求,把执法为民的思想始终贯穿于执法工作和自身建设的全过程,寓管理于服务之中,在服务中实施管理,在执法中体现服务,做到服务、管理和执法有机结合,努力塑造公正、文明、和谐、亲民的城管执法形象。《湖北省人民政府办公厅关于加强和改进城市管理执法工作的意见》鄂政办发〔2010〕102号

  (本文撰稿于2010年3月29日,首次由作者公开发表于2020年6月17日《综合法学与应用法学研究》(2020年第4期/总第4期) 出版时间:2020年6月17日)

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  作者声明:本帖为本人原创,未经本人和华声论坛许可,不得转载

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ZunBenny +1
能够在如此精彩的帖子留下自己的网名是多么骄傲的一件事啊
2020-06-25 14:03:56
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回复时间:2020-6-21 21:27
感觉很专业,很复杂。

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